„… dann ist unser Rechtsstaat am Ende“

Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier RC Tutzing war von 2002 bis 2010 Präsident des Bundesverfassungsgerichts.

bundesverfassungsgericht.de

 

---

 

Herr Professor Papier, in jüngster Zeit ist oft von einer Krise des Rechtsstaats die Rede. Können Sie nachvollziehen, dass viele Bürger die Urteile der Gerichte nicht mehr verstehen?
Ich stelle durchaus einen Verlust des Vertrauens der Bürger in den Rechtsstaat fest. Ich meine auch, einen Verlust an Respekt und Wertschätzung für das Rechtssystem ausmachen zu können. Das ist misslich, weil unser Rechtssystem lange Zeit ein – auch im internationalen Vergleich betrachtet – Vorzeigeprodukt war und im Grunde immer noch ist. Im Jahre 2011 ist in einer renommierten Studie festgestellt worden, dass „mit Blick auf Recht und Gesetz Deutschland eines der führenden Länder“ ist. „Deutschland hat“, so heißt es dort weiter, „das zweitbeste zivile Justizsystem weltweit“. Deshalb ist es schmerzlich, wenn man eine solche Abnahme des Vertrauens in das Rechtssystem feststellen muss.

Woran machen Sie diese Entwicklung fest?
Es ist sicher nicht die Zeit für Alarmismus, aber man muss schon eine schleichende Erosion in Bezug auf die Herrschaft des Rechts feststellen. Herrschaft des Rechts bedeutet Durchsetzung des Rechts für und gegen Jedermann. Faktisch können wir jedoch beobachten, dass Behörden oder politische Akteure zunehmend Urteile ignorieren, wenn sie ihnen nicht passen. Aktuell im Zusammenhang mit der „Dieselaffäre“ fällt mir dazu auch die Ignoranz gegenüber EU-Richtlinien zur Festsetzung von Grenzwerten zum Schutze der Gesundheit von Bürgerinnen und Bürgern ein, die oftmals gar nicht oder nicht rechtzeitig umgesetzt oder durchgesetzt werden.

Wo liegen die Ursachen für diese Entwicklung?
In unserer Gesellschaft wird die Politik und überhaupt die soziale Gestaltung zunehmend moralisierend betrieben.
Es werden Moralvorstellungen als Leitprinzip verkündet und nicht das geltende Recht. Ein Beispiel hierfür sind die Proteste gegen die Abholzung des Hambacher Forstes. Der Abbau der dort lagernden Kohle ist in einem rechtstaatlichen Planungsverfahren genehmigt worden. Insofern ist die Besetzung des Geländes rechtswidrig. Korrekt war es hingegen, die Abholzung des restlichen Baumbestandes durch ein Gericht überprüfen zu lassen, was ja auch im Eilverfahren erfolgreich war. Doch wenn im Hauptsacheverfahren entschieden werden sollte, dass der Hambacher Forst weiter abgeholzt werden darf, ist dies von den Demonstranten zu akzeptieren.

Gerade in Umweltfragen wird oft mit einer höheren Notwendigkeit argumentiert. So verkündete 2011 die Bundesregierung als Antwort auf die Reaktorkatastrophe in Fukushima den beschleunigten Ausstieg aus der Kernkraft, obwohl sich die Vorgängerregierung mit der Energiewirtschaft auf ein Ausstiegsverfahren geeinigt hatte.
Ich habe das sogenannte Atom-Moratorium schon damals für rechtswidrig gehalten. Inzwischen ist dies auch gerichtlich festgestellt worden. Sicherlich entsprach das Moratorium dem Empfinden zahlreicher Bundesbürger, aber bei ruhiger Betrachtung erwies sich diese Maßnahme als vom Recht nicht getragen. Wenn die Bundesregierung die Atompolitik ändern will, dann kann sie auf eine Änderung des geltenden Rechts hinwirken, was sie ja später auch im Gesetzgebungsverfahren getan hat – allerdings immer nur unter Beachtung des Verfassungsrechts! Dazu gehört zum Beispiel auch die Berücksichtigung des Eigentums und bestimmter Vertrauensschutzregeln für die von einer solchen Rechtsänderung Betroffenen.
Ein weiterer stark diskutierter Fall ist die unkontrollierte Öffnung unserer Grenzen für über eine Million Flüchtlinge im Herbst 2015. Auch hier mögen die Gründe dafür ehrenwert gewesen sein, aber die Moral und das Recht müssen Hand in Hand gehen. Alles andere führt zur Willkürlichkeit; nicht zuletzt, weil Moralvorstellungen immer subjektiv sind. Die einzig anerkannte Integrationskraft in unserer pluralistischen Gesellschaft ist die des Rechts. Und wenn diese infrage gestellt wird, dann ist dieser Zusammenhalt der Gemeinschaft gefährdet.

Wie weit kann oder muss die Rechtsprechung Rücksicht nehmen auf die Stimmung in der Bevölkerung? Vor ein paar Wochen sorgte der Fall des früheren Leibwächters von Osama bin Laden für Aufregung, der trotz eines kurz zuvor ergangenen Urteils nach Tunesien abgeschoben wurde. Die Bundesjustizministerin sagte daraufhin, dass eine Behörde sich nicht aussuchen kann, welchen Rechtsspruch sie befolgt. Der Innenminister von NRW argumentierte hingegen, dass die Unabhängigkeit von Gerichten zwar ein hohes Gut sei, Richter jedoch immer auch im Blick haben sollten, dass ihre Entscheidungen dem Rechtsempfinden der Bevölkerung entsprächen.
Zum Rechtsstaat gehört ganz unverzichtbar die Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt. Der Richter ist an Recht und Gesetz gebunden – und nur daran. Den Rückgriff auf ein angebliches oder überwiegendes Rechtsempfinden der Bevölkerung halte ich für gefährlich. Die richterliche Unabhängigkeit hat nicht nur gegenüber anderen staatlichen Stellen, sondern auch gegenüber dem Druck der öffentlichen Meinung und der Medien zu gelten.

Gleichwohl ergehen die Urteile „im Namen des Volkes“. Und wenn man in die Geschichte schaut, sieht man, dass das Recht keineswegs unverrückbar, sondern einem fundamentalen Wandel unterworfen war und durchaus dem Zeitgeist gefolgt ist.
Das stimmt. Das geltende Recht ist, jedenfalls zu einem ganz überwiegenden Teil, das Ergebnis politischer Gestaltung der vom Volk gewählten Repräsentanten, des Gesetzgebers. Selbst Abgasgrenzwerte sind ja keine Ableitung eines zwingenden naturwissenschaftlichen Prüfergebnisses, sondern – natürlich auf Basis medizinischer, technischer oder naturwissenschaftlicher Erwägungen – getroffene politische Entscheidungen.
Der demokratische Rechtsstaat beruht auf der Erkenntnis, dass er nur dadurch zusammengehalten werden kann, das alle Bürgerinnen und Bürger sowie auch die staatlichen Institutionen sich diesem demokratisch gefundenen Ergebnis unterwerfen. Und wenn eine geltende Rechtsnorm nicht mehr zeitgemäß erscheint, dann kann sie durchaus geändert werden, aber nur innerhalb dieses demokratisch strukturierten Verfahrens.

Was ist der unverrückbare Kern des Rechtsstaats, der keinem Wandel unterliegt?
Der Kern des Rechtsstaates ist, dass das in demokratiestaatlichen Verfahren gebildete Recht für jedermann gilt und von allen eingehalten wird. Das Recht ist nicht unveränderlich, aber es muss zum Zeitpunkt seiner Gültigkeit für jeden gleichermaßen gelten. Es muss ferner die von der Verfassung verbürgten Grund- und Menschenrechte achten. Zum Rechtsstaat gehört auch die richterliche Kontrolle der Einhaltung des Rechts.

Wie neutral und politisch unabhängig ist der Rechtsstaat? Wir konnten vor kurzem in den USA einen harten Kampf um die Besetzung des Supreme Courts beobachten. Auch in Deutschland ist die Nachbesetzung vakanter Sitze im Bundesverfassungsgericht keineswegs frei von politischen Einflussnahmen. Müsste es nicht, wenn allein das Recht herrschen soll, egal sein, welches Parteibuch ein Richter hat? Und sollte nicht vielleicht die Justiz aus sich heraus den am besten befähigten Kandidaten aussuchen?
Das Auswahlverfahren unserer Verfassungsrichter mag nicht außerhalb jeder Kritk stehen, aber es ist nach meiner Einschätzung der derzeit bestmögliche Weg. Das Bundesverfassungsgericht übt Staatsgewalt aus, und die Träger dieser Staatsgewalt müssen demokratisch legitimiert sein. Diese Legitimation erfolgt hierzulande – anders als in der Schweiz, wo Richter teilweise unmittelbar vom Volke gewählt werden – indirekt durch die Repräsentanten des Volkes, nämlich zur Hälfte durch den Bundestag und den Bundesrat. Das Prinzip der Zweidrittelmehrheit stellt dabei sicher, dass die Besetzung der höchsten Richterämter in einem weitgehenden Konsens erfolgt.
Gegen Überlegungen für eine sogenannte Selbstverwaltung der Justiz, dass diese also durch eigene Organe die Richterschaft bzw. die Staatsanwaltschaften besetzt, habe ich Bedenken. Da fehlt es meines Erachtens nicht nur an der demokratischen Legitimation und der Rückkoppelung an das Volk. Vielmehr zeigen diejenigen europäischen Staaten, wo es solche Selbstverwaltungsstrukturen gibt, dass die Justiz dort zumindest in keinem besseren Zustand ist als bei uns. Dort gibt es Beispiele, wo zivilgerichtliche Verfahren in erster Instanz 21 Jahre benötigt haben.

Während das Verfassungsgericht ein hohes Ansehen genießt, gibt es über die Arbeit der Staatsanwälte und Richter an den Amts- und Landgerichten oft Klagen zu hören.
Da gibt es in der Tat einige Krisenerscheinungen. Nicht überall, aber oft dauern die Verfahren zu lange, viele Strafprozesse enden mit einem „Deal“ oder schlicht mit einer Einstellung. Überlastungen gibt es in der Sozialgerichtsbarkeit bei den Hartz-IV-Verfahren, aber auch in der Verwaltungsgerichtsbarkeit wegen der Asylverfahren. Teilweise 80 Prozent aller Eingänge bei den Verwaltungsgerichten sind in den letzten Jahren
Asylverfahren gewesen. Deshalb wäre es gut, wenn die Politik ihre Wertschätzung für die „dritte Gewalt im Staat“ auch durch eine bessere Ausstattung zum Ausdruck bringen würde: Nach Auskunft der Richterverbände fehlen mindestens 2.000 Richterstellen, von dem Unterbau der Justiz, den Rechtspflegern, Kanzleimitarbeitern, Vollzugsbeamten ganz zu schweigen. Nicht einmal fünf Prozent ihrer Gesamtausgaben wenden die Länder für ihre Justiz auf.

Müssen auch die Verfahren an sich beschleunigt werden? Einem Asylbewerber kann man ja nicht verwehren, einen Asylantrag zu stellen.
Bei den Asylverfahren selbst kann man in der Tat kaum ansetzen. Doch müsste der Gesetzgeber in Bezug auf die Zuwanderung und die Migration viel früher aktiv werden. Die Exekutive müsste stärker das durchsetzen, was das derzeit geltende Recht – § 18 des Asylgesetzes – eigentlich vorschreibt: dass Personen, die aus sicheren Drittstaaten nach Deutschland einreisen wollen, die Einreise zu verwehren ist, weil sie eben aus sicheren Drittstaaten kommen. Denn Deutschland ist nur von sicheren Drittstaaten umgeben.
Stattdessen heißt es – wieder aus politischen, moralischen und ethischen Gründen –, dass jeder, der nach Deutschland will, erst einmal einreisen dürfen soll und wir dann weitersehen werden. Das führt zunächst zu einer Welle von Asylantragstellungen, weil der Antrag die Voraussetzung für die vorläufige Aufenthaltsgestattung ist, und – im Falle einer Ablehnung – zu Klagen gegen die Bescheide der Behörden. Das ist kein Vorwurf an die Antragsteller und auch nicht an die Anwälte, die das befördern. Nur führt diese Praxis oft zu einem längerfristigen Aufenthalt in Deutschland, bis ein endgültiges Urteil ergeht. Und es führt dazu, dass selbst im Falle einer rechtskräftigen Ablehnung für eine Abschiebung kein Raum mehr ist.

Im Zuge der Migration gibt es ein weiteres Problem, das zum Teil heftige Debatten auslöst. Wenn Migranten straffällig werden, wird bei der Festsetzung des Strafmaßes oftmals ihre Herkunft berücksichtigt. So verurteilte im Jahr 2017 das Landgericht Cottbus einen muslimischen Asylbewerber, der auf bestialische Weise seine Frau getötet hatte, nicht wegen Mordes, sondern wegen Totschlags – mit der Begründung, dass er nach seinen Wertvorstellungen nicht aus „niederen Beweggründen“ gehandelt habe. Trägt eine solche Praxis – die in den Medien als „Kulturrabatt“ bezeichnet wird – nicht ebenfalls zur Krise des Rechtsstaats bei, wenn nämlich gleiche Straftaten unterschiedlich bemessen werden?
Ich halte einen „Kulturrabatt“ für sehr problematisch. Das ist eine Missachtung des Grundsatzes der Gleichheit vor dem Gesetz und ein Angriff gegen den Grundsatz der uneingeschränkten und unverbrüchlichen Herrschaft des Rechts für und gegen jedermann. Wenn wir anfangen, die Strafen nach dem Herkunftsgebiet oder Kulturkreis der Täter zu bemessen, dann ist unser Rechtssystem in Gefahr. Wer hier in Deutschland eine Straftat begeht, der ist nach den Maßstäben zu behandeln, die für jedermann gelten.

Der frühere Richter am Bundesarbeitsgericht Christoph Schmidt-Scholemann hat vor ein paar Tagen in der Süddeutschen Zeitung auch die Arbeit des Bundesverfassungsgerichts kritisiert: Dessen Urteile ähnelten teilweise einem „Selbstgespräch der Justiz“ und wären in einer Sprache abgefasst, die der Bürger nicht verstehen kann. Haben die Bürger einen Anspruch darauf, die höchstrichterlichen Urteile verstehen zu können?
Einen formalen Rechtsanspruch in dem Sinne gibt es nicht. Aber ich meine schon, dass in einem demokratischen Rechtsstaat Bürger die Urteile, die in ihrem Namen gesprochen werden, verstehen können sollten. Ein großer Rechtsgelehrter des 19. Jahrhunderts, Rudolf von Jhering, hat einmal gesagt, der Gesetzgeber solle denken wie ein „Philosoph“, aber „reden wie ein Bauer“. Wenn er das umgekehrt macht, wird es ganz misslich. Das gilt sinngemäß auch für den Richter. Allerdings verlangen die modernen komplexen Lebenssachverhalte manchmal auch eine komplexere Sprache.

Was kann die Justiz selbst leisten, damit die Menschen wieder Zutrauen in das Rechtssystem bekommen?
Hier fällt mir spontan ein: Hohe Qualitätsstandards bewahren, die Verfahren möglichst transparent und zügig betreiben und entscheiden, nie den Anschein von Parteilichkeit oder Abhängigkeit – auch nicht von Politik und Medien – erwecken, die Entscheidungen einsichtig und allgemein verständlich begründen. Bei neuen oder grundsätzlichen Fragestellungen, soweit es das Gesetz zulässt, möglichst zügig eine höchstrichterliche Klärung ermöglichen, damit Rechtsklarheit und Rechtseinheit herrschen und notwendige Rechtsfortbildung erfolgt.

Zu guter Letzt: Wie oft ärgert sich eigentlich der Richter Hans-Jürgen Papier über ein Urteil seiner Kollegen?
Das kommt gar nicht mal so selten vor. Allerdings sage ich mir dann auch immer, dass ich den jeweiligen Fall im Einzelnen nicht kenne; und ich tröste mich dann damit, dass die Umstände sicherlich so waren, dass der Kollege oder die Kollegin aus ihrer Sicht angemessen entschieden hat. Richtersprüche können nicht immer jeden überzeugen, deshalb ist es wichtig, dass die Korrekturmöglichkeit durch eine Rechtsmittelinstanz besteht. Doch wenn wir anfangen, nur diejenigen Urteile zu befolgen, die uns passen, ist unser Rechtsstaat am Ende.

Das Interview führte René Nehring.