Buch der Woche - Wo der Wohlstand der Nationen versteckt wird

© Suhrkamp

08.08.2014

Buch der Woche

Wo der Wohlstand der Nationen versteckt wird

Gabriel Zucman zeichnet mit seinem Buch die Geschichte der Steueroasen nach und fällt ein vernichtendes Urteil über alle bisherigen Gegenmaßnahmen. Der Kampf gegen die Steuerhinterziehung kann laut Zucman aber durchaus gewonnen werden – wenn er auf der richtigen Ebene geführt wird und die Regierungen vor drastischen Lösungen nicht zurückschrecken.

Ein Aktionsplan gegen Steueroasen

Die Steueroasen bilden den Kern der europäischen Krise, aber niemand weiß so recht, wie man gegen sie vorgehen soll. Die einen halten den Kampf von vorneherein für verloren. Für sie sind die Offshore-Zentren von London bis Delaware, von Hongkong bis Zürich wichtige Rädchen im Getriebe des Finanzkapitalismus, die von den Reichen und Mächtigen der ganzen Welt genutzt werden. Dagegen könne man nichts machen, versichern sie. Es gebe eben immer Länder, die niedrigere Steuern erhöben und weniger Vorschriften machten als ihre Nachbarn. Das Geld fände immer einen Zufluchtsort: Wenn man es an einem Ort belaste, wandere es eben an einen anderen. Kapitalismus ohne Steueroasen sei eine Utopie, und die progressive Besteuerung von Einkünften und Vermögen sei zum Untergang verurteilt, wenn man nicht den Weg des Protektionismus einschlagen wolle.

Für die anderen ist der Kampf schon so gut wie gewonnen. Nach ihrer Ansicht werden das entschlossene Vorgehen der Staaten und der Organisation für wirtschaftliche Entwicklung und Zusammenarbeit (OECD) sowie die zahlreichen Skandale und Enthüllungen schon bald für den Niedergang der Steueroasen sorgen. Auf erheblichen Druck großer Länder, die seit der Finanzkrise nach neuen Einnahmequellen suchten, hätten alle zugesagt, das Bankgeheimnis aufzugeben, und endlich würden die Multis Rechenschaft ablegen und zahlen, was sie zu zahlen hätten. Das sei der Triumph der Moral.

Das vorliegende Buch weist beide Sichtweisen als gleichermaßen falsch zurück. Es legt eine völlig neue Analyse dar, die zu dem erdrückenden Schluss kommt: Den Steueroasen ging es noch nie besser als heute. In den Zahlen sind die in allen Debatten behaupteten »Siege« nirgends zu finden. Steuerhinterzieher erfreuen sich einer quasi vollständigen Straflosigkeit. Die von den Steueroasen kürzlich gemachten Zusagen sind viel zu vage und die Kontrollmöglichkeiten zu schwach, um in den kommenden Jahren auf eine Besserung hoffen zu dürfen.

Aber es ist noch nicht zu spät für eine Wende. Die Steuerflucht der reichsten Privatleute und größten Unternehmen lässt sich aufhalten. Zu diesem Zweck schlägt dieses Buch einen konkreten, realistischen Aktionsplan vor, der auf drei Achsen beruht.

Es gibt Lösungen

An erster Stelle steht ein operativer Aspekt: Die vordringliche Aufgabe – und einer der zentralen Vorschläge dieses Buches – besteht in der Schaffung eines weltweiten Wertpapierregisters, das namentlich aufführt, wer welche Aktien und Anleihen besitzt. Ein solches Register ist eine unverzichtbare Voraussetzung, um die Vermögen des 21. Jahrhunderts besteuern zu können.

Eine Utopie? In Schweden existiert ein solches Register bereits, und Privatunternehmen wie die luxemburgische Firma Clearstream führen ähnliche, wenn auch sehr lückenhafte Verzeichnisse. Man muss sie lediglich zusammenführen, ihre Reichweite ausdehnen und sie in staatliche Regie überführen. Während der Französischen Revolution schuf die verfassunggebende französische Nationalversammlung 1791 das Kataster für Frankreich, um den gesamten Immobilienbesitz zu erfassen, seinen Wert zu ermitteln und die Privilegien abzuschaffen, die das Ancien Régime untergraben hatten – die Nichtbesteuerung des Adels und des Klerus. Heute gilt es, ein weltweites Finanzkataster zu schaffen, um die Ungerechtigkeiten zu beenden, die andernfalls die demokratischen Staaten auf Dauer ins Wanken zu bringen drohen.

Damit ein solches Finanzkataster funktionieren kann, muss es mit einem automatischen Informationsaustausch zwischen den Staaten einhergehen. Seit Jahrzehnten liefern die französischen Banken dem Fiskus sämtliche Informationen, die sie zum Einkommen ihrer Kunden haben. Diese Angaben fließen in die vorausgefüllten Steuererklärungen ein, die jeder Franzose erhält, und machen Steuerhinterziehung mithilfe französischer Banken unmöglich. Die zweite dringliche Aufgabe in operativer Hinsicht ist nun also, dieses System auf die Banken in den Steueroasen auszuweiten. Zwar besteht die Gefahr, dass der automatische internationale Datenaustausch an der Intransparenz der Finanzwelt scheitert, aber gestützt auf ein weltweites Finanzkataster würde er die massive Steuerhinterziehung der Ultrareichen eindämmen.

Dem steht nichts entgegen außer dem Willen der Steueroasen, das Bankgeheimnis zu verteidigen, auf dem ihr Reichtum beruht. Aus diesem Grund ist der zweite Aspekt des von mir vorgeschlagenen Aktionsplans ein politischer: Die Steueroasen werden nur unter Androhung von Sanktionen nachgeben. Das vorliegende Buch zeigt erstmals auf, welche Länderkoalitionen sie unter Druck setzen können und welcher Art die zu verhängenden Sanktionen sein sollten.

Allein kann ein Staat wie Frankreich nicht viel ausrichten. Weder Transparenzappelle noch neue Gesetze oder mehr Funktionäre werden die Schweiz oder Singapur zum Einlenken bewegen. Das einzige, was wirklich zählt, ist das internationale Kräfteverhältnis. Die gute Nachricht lautet, dass dieses durchweg ungünstig für die Steueroasen ist: Kein Land kann sich gegen den gemeinschaftlichen Willen der Vereinigten Staaten und der großen Länder der Europäischen Union stellen. Der Kampf ist daher durchaus zu gewinnen, sofern er angemessen geführt wird und die Staaten nicht vor Sanktionen zurückschrecken, die proportional zu ihren erlittenen Verlusten sind.

Die in diesem Buch vorgelegten Berechnungen zeigen, dass Frankreich, Deutschland und Italien die Schweiz zur Aufgabe ihres Bankgeheimnisses zwingen können, wenn sie gemeinsam Einfuhrzölle von 30 Prozent auf Waren erheben, die sie aus der Eidgenossenschaft importieren. Denn die Kosten solcher Zölle würden die Einnahmen übersteigen, die Schweizer Banken aus der Steuerflucht erzielen. Bei Zwergstaaten (wie Luxemburg), die von Schattenfinanzen leben, müsste man weiter gehen, und zwar bis hin zu Maßnahmen, die einem Finanzembargo gleichkämen (und vielleicht bis zum Ausschluss des Großherzogtums aus der Europäischen Union). Die Steueroasen mögen zwar Finanzriesen sein, aber ökonomisch und politisch sind sie Zwerge – das gilt für die Bahamas oder Jersey noch mehr als für die Schweiz. Sie alle sind massiv vom Handel abhängig. Das ist ihr Schwachpunkt, und genau dort muss der Zwang ansetzen.

Hier sei gleich klargestellt, dass es für die Welthandelsorganisation (WTO) keinerlei Grund gibt, Einwände gegen die von mir vorgeschlagenen Zölle zu erheben: ganz im Gegenteil. Denn von ihrer Konstruktion her entsprechen sie den Kosten, die das Bankgeheimnis in den Steueroasen anderen Staaten verursacht. Das Bankgeheimnis ist also nichts anderes als eine versteckte Form von Subvention, die es Offshore-Banken ermöglicht, Nachbarstaaten zu berauben. In der Freihandelslogik gibt es nichts, was diesen Diebstahl rechtfertigt. Länder, die Opfer solcher Praktiken sind, haben selbst nach den Regeln der WTO das Recht, Repressalien zu verhängen, die dem Ausmaß des erlittenen Schadens entsprechen. Wenn sie es bislang nie getan haben, liegt das an der Tatsache, dass sie bis jetzt keinerlei Möglichkeit hatten, die Verluste zu berechnen, die sie durch die Steueroasen erleiden. Da dieses Buch erstmals die Kosten des Bankgeheimnisses transparent beziffert, eröffnet es den Weg zu legalen Sanktionen gegen die Länder, die von der Finanzverschleierung leben. Steueroasen können besiegt werden, und zwar nicht durch eine Schließung der Grenzen, sondern indem man die Steuerfragen ins Zentrum der Handelspolitik rückt.

Der Aktionsplan hat schließlich auch noch einen streng ökonomischen Aspekt: Selbst wenn das Bankgeheimnis vollständig aufgehoben würde, wäre stark zu befürchten, dass die Steuerungerechtigkeit fortbestünde. Denn die Reichen haben zahlreiche legale und illegale Mittel, weniger Steuern zu zahlen, und die multinationalen Konzerne manipulieren ihre Gewinne so, dass sie dort auftauchen, wo sie nicht besteuert werden. Die Steueroasen zwingen uns also, die Kapitalbesteuerung zu überdenken.

Ein wichtiger Teil der Lösung für dieses Problem ist die Einführung einer globalen progressiven Vermögensbesteuerung. Dieses Buch schlägt konkrete Wege vor, dieses Ziel zu erreichen. Wenn Staaten das Bestreben aufgegeben haben, Reichtum zu besteuern, so liegt es an ihrer Befürchtung, dass er abwandern und sich so ihrem Zugriff entziehen könnte. Dieses Risiko lässt sich jedoch verringern. Das hier vorgeschlagene weltweite Finanzkataster stellt eine schlagkräftige Waffe gegen Verschleierung dar. Der Internationale Währungsfonds (IWF) verfügt über die technischen Mittel, es in kurzer Zeit aufzubauen. Ist ein solches Kataster erst einmal eingerichtet, ermöglicht es die Erhebung einer Kapitalsteuer, die der Steuerflucht der Ultrareichen endgültig ein Ende setzen würde. Sobald die Schattenfinanzen verschwinden, erlangen die Staaten wieder die Souveränität, die Steueroasen ihnen rauben, und erhalten damit auch die Mittel, gegen die explosionsartig zunehmende Ungleichheit vorzugehen.1

Im nächsten Schritt bedarf es einer radikalen Reform der Körperschaftssteuer. Die Besteuerung von Kapitalgesellschaften ist völlig am Ende, und die kürzlich von der OECD empfohlenen Maßnahmen sind bloße Flickschusterei und werden daran nichts ändern. Im 21. Jahrhundert gilt es, die Gewinne multinationaler Konzerne auf globaler Ebene zu besteuern und nicht Land für Land, wie es gegenwärtig der Fall ist, da Heerscharen von Wirtschaftsprüfern die länderweise erwirtschafteten Gewinne manipulieren. Die neue Besteuerung brächte weltweit 30 Prozent mehr Steuereinnahmen als die bisherige – Mehreinnahmen, die im Wesentlichen den großen Ländern Europas und den Vereinigten Staaten zugute-kämen, wo die Könige der Steueroptimierung wie Google, Apple und Amazon ihren Hauptumsatz machen, aber so gut wie keine Steuern zahlen.

Die drei Aspekte des hier vorgeschlagenen Aktionsplans bilden eine Einheit. Ohne Drohungen und Sanktionen sind das weltweite Finanzkataster und der automatische Informationsaustausch Totgeburten. Solange aber diese Kontrollmöglichkeiten fehlen, haben die Betreiber der fiskalischen Verschleierung jede Chance, die Kapitalbesteuerung vollständig zu umgehen. Und wenn ihnen das gelungen ist, wird der politische Wille schwinden, die Schattenfinanzen zu bekämpfen, weil die Staaten dann kein Interesse mehr haben werden, Privatvermögen und Konzerngewinne ordnungsgemäß zu ermitteln.

Was uns Steueroasen kosten

Der Kampf gegen die Steueroasen erfordert also einen außerordentlich hohen Einsatz. Lohnt er diese Mühen? Dieser Aktionsplan hat sicher seinen Preis. Man müsste zahlreiche internationale Vereinbarungen neu verhandeln und neue Computer anschaffen, um die von den Offshore-Banken mitgeteilten Daten zu verarbeiten. Ohne Zweifel dürfte es Repressalien von Seiten der Zwergstaaten geben, die vom Bankgeheimnis leben – also denjenigen, gegen die die härtesten Sanktionen verhängt werden müssten. Und vielleicht käme es zu Spannungen mit den größten Steueroasen wie der Schweiz, Hongkong und Singapur, die es gar nicht mögen, wenn man mit dem Finger auf sie zeigt.

Aber diesem Preis muss man die Kosten des Status quo gegenüberstellen, und die Realität ist, dass sie exorbitant hoch sind: Allein in den vergangenen fünf Jahren brachen in Irland und auf Zypern, also in zwei Offshore-Zentren mit überzogen großen Finanzsektoren, die Banken zusammen, was Millionen Einwohner ins Elend stürzte; in den Vereinigten Staaten wies der Kongress nach, dass eines der größten Un-ternehmen der Welt, Apple, durch Manipulation seiner Gewinne zig Milliarden Dollar an Steuern vermieden hatte; in Frankreich musste der Beigeordnete Minister für den Staatshaushalt, Jerôme Cahuzac, zurücktreten, weil er über 20 Jahre hinweg Steuern auf Vermögen auf geheimen Konten hinterzogen hatte; in Spanien sitzt der ehemalige Schatzmeister der konservativen Regierungspartei, Luis Bárcenas, im Gefängnis, nachdem ein geheimes Finanzierungssystem über Schweizer Konten aufgedeckt wurde. Die Steueroasen standen im Zentrum der Finanz-, Staatsschulden- und Demokratiekrise. Der Plan, den ich vorschlage, ist ausgewogen: Er bedeutet anzuerkennen, dass der Status quo unverantwortlich ist.

Zur genauen Ermittlung der globalen Kosten, die Steueroasen verursachen, habe ich eine eingehende Wirtschaftsanalyse durchgeführt. Dazu habe ich sämtliche verfügbaren Quellen über internationale Investitionen und Zahlungsbilanzen der Staaten sowie Bilanzen und außerbilanzielle Posten der Banken, Volksvermögen und -einkommen, Rechenschaftsberichte multinationaler Konzerne und die Archive Schweizer Kreditinstitute herangezogen. Ein Großteil dieser statistischen Daten wurde bislang nie genutzt, und alle diese Informationen werden hier erstmals zusammengetragen, gegenübergestellt und analysiert mit dem Ziel, die Verschiebungen durch das Schattenfinanzwesen aufzuzeigen.

Da diese Statistiken zahlreiche Schwächen haben, sind die Ergebnisse meiner Untersuchung alles andere als definitiv. Unser System zur Erfassung der weltweiten Finanzaktivitäten weist auf vielen Ebenen erhebliche Lücken auf. Das ist jedoch kein Grund, es nicht zu nutzen. Denn zum einen sind die verfügbaren Daten trotz ihrer Grenzen unverzichtbar, um die Aktivitäten der Steueroasen zu erhellen. Zum anderen ist kein Fortschritt vorstellbar ohne eine bezifferte Schätzung zum Ausmaß des Betrugs. Nur auf der Grundlage einer solchen Evaluation, so unvollständig sie auch sein mag, ist es möglich, Sanktionen zu verhängen und die tatsächlichen Fortschritte im Kampf gegen diese Plage zu verfolgen, und zwar unabhängig von der Propaganda, die von den einen wie den anderen verbreitet wird.

Gegenwärtig weist alles darauf hin, dass es um die Steuerflucht, entgegen den Behauptungen von Regierungen und Bankiers, bestens bestellt ist. Weltweit sind acht Prozent der privaten Finanzvermögen in Steueroasen angelegt – ein historischer Rekord. In der Europäischen Union ist der Anteil mit annähernd zwölf Prozent noch höher. Die in diesem Buch dargelegten Berechnungen zeigen, dass die Franzosen schätzungsweise 350 Milliarden Euro in Offshore-Zentren angelegt haben, davon die Hälfte in der Schweiz. Ohne die massive Steuerflucht, die das Bankgeheimnis möglich macht, läge die Staatsverschuldung Frankreichs nicht bei den heutigen 94 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP), sondern nur bei 70 Prozent, wie es vor der Finanzkrise der Fall war. Würde man als Ausgleich für frühere Steuerhinterziehung den gegenwärtigen Bestand an verschleiertem Vermögen einziehen, ließe sich die Staatsverschuldung auf das frühere Niveau reduzieren. Das würde zwar nicht sämtliche Probleme Frankreichs beheben, aber die angespannte Haushaltslage erheblich entspannen und eine Kehrtwende in der Austeritätsspirale ermöglichen.

Die symbolische Macht der Finanzwelt

Das vorliegende Buch möchte nicht nur Tatsachen darlegen und einen Aktionsplan vorschlagen, sondern darüber hinaus die Aktivitäten der Steueroasen entmythifizieren. Wenn man den meisten Kommentatoren Glauben schenken darf, übertreffen sich die Finanzkonstruktionen, die dort realisiert werden, gegenseitig in ihrer Komplexität. Angesichts solcher Virtuosität sind die Bürger entwaffnet, die alten Nationalstaaten machtlos und selbst die Experten überfordert. Allgemein herrscht die Auffassung, es sei völlig unmöglich, die Lage wieder in den Griff zu bekommen. Das ist die symbolische Macht der Finanzwelt, eine Macht, die die letzten Regierungen noch gestärkt haben, indem sie tagtäglich neue »Siege« aufgrund hohler und daher wirkungsloser Pläne verkündeten und damit den Mythos bekräftigten, den sie angeblich bekämpften.

In Wirklichkeit sind die Machenschaften der Bankiers und Buchhalter, die ich auf den folgenden Seiten auseinandernehmen werde, häufig ganz simpel. Manche funktionieren unverändert seit nahezu 100 Jahren. Sicher gab es Innovationen, die zuweilen schwer durchschaubar waren. Es ist auch nicht zu leugnen, dass es nach wie vor Aspekte in der Funktionsweise der Steueroasen gibt, die niemand völlig versteht. Aber dieses Buch wird zeigen, dass wir im Großen und Ganzen genug darüber wissen, um gegen Steuerhinterziehung vorgehen zu können.

Die Wirtschaftswissenschaftler tragen eine gewisse Mitverantwortung am Eindruck des Geheimnisvollen, der die Steueroasen immer noch umrankt. Zu lange haben sich Hochschullehrer nicht für dieses Thema interessiert. Diese mangelnde Neugier erwächst ohne Zweifel aus der relativen Verachtung, die diese Disziplin traditionell den Fragen der angewandten Ökonomie zugunsten rein theoretischer Überlegungen entgegengebracht hat. Seit einem Jahrzehnt vollzieht sich jedoch eine Wende, und es besteht begründete Hoffnung, dass es in naher Zukunft erhebliche Vorstöße geben wird. Es ist jedoch eine Tatsache, dass alle bis vor kurzem erzielten Fortschritte im Verständnis von Steueroasen – in mancherlei Hinsicht bemerkenswerte Fortschritte – nicht etwa Wirtschaftswissenschaftlern zu verdanken sind, sondern der Pionierarbeit einiger Nichtregierungsorganisationen, Journalisten, Politologen, Historiker, Juristen und Soziologen.

Der Ansatz, den ich in diesem Buch verfolge, unterscheidet sich von bisherigen Veröffentlichungen zu diesem Thema. Er beansprucht keineswegs, sie in den Schatten zu stellen, sondern will sie vervollständigen. Die Besonderheit meiner Herangehensweise ist, dass sie sich vor allem auf Statistiken stützt. Einzelfälle interessieren mich nicht. So unverzichtbar sie auch sind, um einen Bewusstseinsprozess in Gang zu bringen und die skandalöse Lage zu erkennen, sind sie als Leitlinie des Handelns wenig hilfreich. In diesem Buch findet man weder Oligarchen noch afrikanische Diktatoren, noch zweifelhafte Banker oder große Finanzjongleure aus der Londoner City, sofern sie nicht in den Zahlen auftauchen. Dieses Buch konzentriert sich auf die Analyse der Daten und ihrer Implikationen unter Berücksichtigung ihres historischen Kontextes, ihrer Spezifizität und ihrer Grenzen.

Gabriel Zucman: Steueroasen. Wo der Wohlstand der Nationen versteckt wird. Aus dem Französischen von Ulrike Bischoff. Suhrkamp, Berlin 2014. 120 Seiten, 12 Euro.



Rotary Magazin 9/2016

Rotary Magazin Heft 9/2016

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