Deutschlands Schuldenproblem

In der Tat steht die Bundesrepublik mit einer Staatsschuldenquote von rund 82 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) im Vergleich zu anderen Mitgliedstaaten wie Italien und Griechenland, angesichts der ungebrochenen Dynamik ihrer Verschuldung zudem Spanien und Frankreich, gut da. Angesichts dieser Solidität der Staatsfinanzen können sich der Bundesfinanzminister, seine Länderkollegen und die Kämmerer auf der kommunalen Ebene über historisch niedrige Zinsen freuen.

Dies täuscht jedoch darüber hinweg, dass die deutsche Staatsverschuldung mittlerweile zu hoch ist. Seit Mitte der siebziger Jahre steigt die Schuldenquote von Bund, Ländern und Kommunen im Trend an. Der Zähler dieser Quote, der Bruttoschuldenstand, hat sich stärker erhöht als ihr Nenner, das Bruttoinlandsprodukt. Die Staatsschuldenquote hat mittlerweile ein so hohes Niveau erreicht, dass die öffentlichen Finanzen angesichts der Dynamik der vergangenen vier Dekaden nicht mehr als tragfähig bezeichnet werden können. Der Staat kann dieses Schuldenwachstum nicht auf Dauer durchhalten. Er muss konsolidieren. Gelingt die Konsolidierung bei infrage stehender Tragfähigkeit nicht, dann läuft ein Staat Gefahr, das Vertrauen der Finanzmärkte zu verlieren. Was dann passiert, verdeutlicht die Staatsschuldenkrise in der EU.

In der breiten Öffentlichkeit wird darüber debattiert, ab welchem Schwellenwert sich die Staatsschuldenquote negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirkt. Dies lässt sich leider nicht pauschal sagen. Die bisherige empirische Evidenz belegt, dass Staatsschuldenquoten zwischen 80 und 100 Prozent in der Regel ungünstig sind. Aber die Bandbreite ist groß. In Schwellenländern, die üblicherweise eine relativ hohe Auslandsverschuldung aufweisen, führten in der Vergangenheit bereits Schuldenquoten von 40 Prozent oder weniger dazu, dass die Anleger ihr Vertrauen in die Zahlungsfähigkeit dieser Länder verloren. Japan, dessen Staatsverschuldung zu über 90 Prozent von der eigenen Bevölkerung finanziert wird, kann sich schon länger eine Schuldenquote über 200 Prozent des BIP erlauben.

Tragfähigkeit der Schuldenlast

Die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen lässt sich nicht an solchen plakativen Schwellenwerten ablesen. Vielmehr hängt sie vom Zusammenspiel von Zinsen und Wirtschaftswachstum ab. Ist der Saldo von Staatseinnahmen und -ausgaben nach Abzug der Zinszahlungen, der sogenannte Primärsaldo, positiv, zumindest aber ausgeglichen und zugleich die Wachstumsrate des (realen oder nominalen) BIP größer als der (reale oder nominale) Zinssatz, den der Staat auf Staatsanleihen mit längerer Laufzeit, zum Beispiel zehn Jahre, zahlen muss, dann ist eine bestehende Staatsverschuldung tragfähig. Weil ein Staat sich in einer solchen Situation mit seinen laufenden Einnahmen aus Steuern, Abgaben und Privatisierungserlösen die laufenden Ausgaben für Staatskonsum und staatliche Investitionen in einem Jahr finanzieren kann und zudem der Schuldenstand wegen der relativ niedrigeren Zinsen nicht stärker wächst als das Bruttoinlandsprodukt, besteht kein Tragfähigkeitsproblem. Dies ist anders, wenn das Zinsniveau höher als das Wirtschaftswachstum ist.

In Deutschland befinden sich die Zinsen für Staatsanleihen, von einzelnen Jahren abgesehen, seit Mitte der siebziger Jahre über dem Niveau des Wirtschaftswachstums. Die Ausnahmen von dieser Regel sind vornehmlich in Jahren mit konjunkturellen Wendepunkten anzutreffen, etwa im Jahr 2010, und können die grundsätzliche Einschätzung, bisher jedenfalls, nicht in Frage stellen. In den Wirtschaftswunderjahren bis zum ersten Ölpreisschock 1974 lag das Wirtschaftswachstum hingegen höher als der Zinssatz für zehnjährige Staatsanleihen. Ein Blick in die Wirtschaftsgeschichte belegt, dass die Wirtschaftswunderjahre eher eine Ausnahmephase darstellen als die Dekaden seit den siebziger Jahren. Schon in der Zeit nach der Gründung des deutschen Kaiserreichs bis zum Ersten Weltkrieg waren die Zinsen im Durchschnitt relativ höher. Die auf diese Weise illustrativ belegbare Notwendigkeit zur Konsolidierung der Staatsfinanzen lässt sich in komplexen ökonometrischen Tragfähigkeitsanalysen bestätigen. Sowohl im Bund als auch in der großen Mehrheit der Länder ist die Staatsverschuldung nicht tragfähig. Lediglich in Bayern, Baden-Württemberg und Sachsen ist die Lage der Staatsfinanzen entspannter.

Ursachen des Schuldenanstiegs

Meistens sind ökonomische Entwicklungen für einen Anstieg der Staatsverschuldung verantwortlich. Der Staat verschuldet sich, wenn sich die Konjunktur verschlechtert. Geht es der Wirtschaft schlecht und nimmt die Arbeitslosigkeit zu, dann sinken die Steuereinnahmen, weil Steuern vornehmlich auf Umsätze, Gewinne und Einkommen gezahlt werden, und erhöhen sich die Ausgaben, etwa der Arbeitslosenversicherung. Es ist relativ unumstritten unter Ökonomen, dass der Staat der Konjunktur nicht hinterher sparen sollte. Umstrittener ist, ob und welchem Ausmaß der Staat mit diskretionären Maßnahmen, zum Beispiel mit Konjunktur- oder Beschäftigungsprogrammen, gegensteuern sollte. Von Ausnahmesituationen wie der Großen Rezession der Jahre 2008/2009 abgesehen, dürften solche Programme zumeist wirkungslos verpuffen. Gleichwohl bleiben Rezessionen mitverantwortlich für den Anstieg der Staatsverschuldung. Ähnliches gilt für besondere Ausnahmesituationen wie die Wiedervereinigung. Der Anstieg der Staatsverschuldung, wenn eine besondere Finanzierungsnotwendigkeit besteht, ist zumeist unvermeidbar und er ist zudem hinnehmbar.

Die Politik kann jedoch die Verantwortung nicht von sich weisen, wenn es um die Rückführung der Verschuldung in guten Zeiten geht. Meistens gelingt es den Entscheidungsträgern in Regierung und Parlament nicht, im Aufschwung beherzt zu konsolidieren. Zu viele Anspruchsgruppen, die von staatlichen Ausgaben oder Steuervergünstigungen profitieren, wehren sich dagegen, dass ausgerechnet ihre Vorteile aus dem Staatshaushalt reduziert werden sollen. In der Regel reicht die politische Kraft nicht aus, sich gegen diese Interessen durchzusetzen.

Aussicht auf Besserung?

Deutschland ist dabei keine Ausnahme. Im Jahr 1973 lag die Staatsschuldenquote noch bei 17,8 Prozent des BIP, verdoppelte sich aber unter Bundeskanzler Schmidt bis ins Jahr 1983 auf 38,2 Prozent. Danach griffen die Konsolidierungsmaßnahmen der Regierung Kohl, die bis zum Vorabend der Wiedervereinigung das strukturelle, also um konjunkturelle Einflüsse korrigierte Haushaltsdefizit auf null zurückführte. Die Staatsschuldenquote stabilisierte sich in dieser Zeit bei rund 40 Prozent des BIP bis ins Jahr 1989. Nach der Wiedervereinigung stellte sich die alte Dynamik wieder ein. Die Schuldenquote erhöhte sich von 41 Prozent im Jahr 1991 auf rund 60 Prozent des BIP im Jahr 1998 um weitere 20 Prozentpunkte. Der Anstieg unter Bundeskanzler Schröder auf 67 Prozent im Jahr 2005 war moderat im Vergleich zum nächsten Schuldensprung aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise auf nunmehr 82 Prozent des BIP. Die Erhöhung der Schuldenquote wurde in Deutschland durch Rezessionen oder Sonderereignisse wie die Wiedervereinigung angestoßen, vor allem aber wurde im Aufschwung zu wenig konsolidiert.

Diese Erfahrung hat in Deutschland zu neuen rechtlichen Rahmenbedingungen geführt. Schon am Abend der Föderalismusreform I, die eine neue Aufgabenzuordnung im deutschen Bundesstaat vornahm, begann die Vorbereitung für eine Föderalismusreform II, die eine neue Schuldenschranke im Grundgesetz verankerte. Diese erlaubt dem Bund ab 2016 nur noch ein strukturelles Defizit von 0,35 Prozent des BIP. Die Länder müssen ab dem Jahr 2020 sogar einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vorweisen. Diese Schuldenbremse behebt eine Reihe von Nachteilen der alten Schuldenbegrenzung des Grundgesetzes. Insbesondere sind die Möglichkeiten zur Verschuldung und die Notwendigkeit zur Konsolidierung im Konjunk-turverlauf klarer gefasst. Vor allem unterliegen die Länder nun einer stärkeren Beschränkung durch das Grundgesetz.

Die neuen Regeln nähren die Hoffnung auf eine Reduktion der Schuldenquote in den kommenden Jahren, wenn mit dem demografischen Übergang neue Belastungen auf die öffentlichen Haushalte zukommen. Gleichwohl ist die Schuldenbremse keine Garantie für solide Finanzen. Während der Bund auf gutem Wege ist, ihre Vorgaben schon vor 2016 zu erfüllen, hat eine Reihe von Ländern noch nicht ernsthaft mit der Konsolidierung begonnen. Zu dieser Gruppe gehören nicht so sehr die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein, die notorisch klamm sind. Diese Länder haben mit dem Bund Vereinbarungen zur Konsolidierung geschlossen, um in den Genuss von Konsolidierungshilfen zu kommen. Bisher halten sie diese Vereinbarungen ein. Größere Sorgen bereiten eher Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz, die bislang zu geringe Anstrengungen unternehmen und zudem noch mit einer hohen kommunalen Verschuldung zu kämpfen haben. In diesen Ländern wird sich die Glaubwürdigkeit der grundgesetzlichen Schuldenbremse herausstellen müssen.