Zwischen Auftrag und Möglichkeiten
Eine Armee an der Belastungsgrenze
Wie die Bundeswehr ihre Aufgaben, militärischen Fähigkeiten und finanziellen Mittel in Einklang bringen kann
Am 4. Dezember 2015 hat der Deutsche Bundestag entschieden, dass sich die Bundeswehr mit bis zu 1200 Soldaten am Einsatz gegen den sogenannten Islamischen Staat (IS) in Syrien beteiligt. Die Bundeswehr wird Aufklärungs-Tornados, eine Fregatte und ein Tankflugzeug zur Unterstützung der Alliierten einsetzen.
Dieser Einsatz bedeutet für die Bundeswehr zusätzlich zum andauernden Engagement in Afghanistan und weiteren kleineren Einsätzen sowie der Teilnahme an der UN-Mission in Mali eine enorme personelle und materielle Kraftanstrengung. Etwa zeitgleich wurden interne Berichte des Verteidigungsministeriums bekannt, wonach die Einsatzbereitschaft der meisten Waffensysteme weit unter den von der NATO geforderten 70 Prozent liegt. Über die gesamte Bandbreite der Ausrüstung bestehen erhebliche Defizite.
Zwischen Anspruch und Wirklichkeit
Die mangelhafte personelle und materielle Einsatzbereitschaft zeigt, dass sich die Schere zwischen den Aufgaben und den militärischen Fähigkeiten der Bundeswehr immer weiter öffnet. Die Gründe dafür sind in der langjährigen Unterfinanzierung und nicht zuletzt im Reformkonzept der 2011 eingeleiteten Neuausrichtung der Armee zu suchen.
Ziel der Neuausrichtung war eine höhere Leistungsfähigkeit, mehr Effizienz und größere Einsatzrealität. Die Bundeswehr sollte professioneller, schlagkräftiger, moderner und attraktiver werden. Wie bei allen bisherigen Reformen ging es aber auch um die Frage: Was können wir uns an Sicherheit leisten, was müssen wir uns leisten? Die finanzielle Auszehrung der Bundeswehr ist seit Jahren ein Thema in den Streitkräften und unter Experten. Zum System wurde die andauernde Unterfinanzierung allerdings erst durch die Zwangsjacke aus finanziellen und personellen Kürzungen, in die die Bundeswehr mit dieser Reform gesteckt wurde.
Für die Neuausrichtung der Bundeswehr wurden 2011 die Verteidigungspolitischen Richtlinien (VPR) überarbeitet. Sie beschreiben die sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen sowie die sicherheitspolitischen Ziele und Interessen. Sie definieren den Auftrag und die Aufgaben der Streitkräfte und leiten daraus die notwendigen militärischen Fähigkeiten ab. Angaben dazu, welche finanziellen Mittel notwendig sind, um diese Fähigkeiten in personeller und materieller Hinsicht zu schaffen, enthalten sie nicht.
Die Landesverteidigung als Bündnisverteidigung wird in den VPR zwar als prioritäre Aufgabe benannt, bestimmend für die Streitkräftestruktur, den Personalumfang und die Ausrüstung wurden jedoch Konfliktverhütung und Krisenbewältigung. Dies wurde damit begründet, dass deren Eintritt wahrscheinlicher als die Landes- und Bündnisverteidigung sei. Dabei hätte den Autoren der Richtlinien klar sein müssen, dass robuste, zur Bündnisverteidigung fähige Streitkräfte auch für Stabilisierungseinsätze geeignet sind, zumal darüber die Politik entscheiden kann, während Landes- und Bündnisverteidigung keinen Raum für Entscheidungsalternativen lassen.
Truppenstärke
Konsequent auf Auslandseinsätze ausgerichtet, umfasst die nationale Zielvorgabe der laufenden Reform bei einem geplanten Gesamtumfang von 170.000 Berufs- und Zeitsoldaten sowie bis zu 15.000 Freiwillig Wehrdienstleistende (FWDL) folgende Aufgaben:
- Die Beteiligung an zwei räumlich getrennten multinationalen Stabilisierungseinsätzen mit mindestens 10.000 Soldaten aller drei Teilstreitkräfte.
- Die Befähigung zu kleineren multinationalen Operationen der Luft- und Seestreitkräfte.
- Alternativ ein streitkräftegemeinsames Kräftedispositiv für größere multinationale Kriseneinsätze und zur Bündnisverteidigung.
- Zusätzlich Kräfte für kleinere nationale Aufgaben
Bei der Ausplanung des nationalen Fähigkeitsprofils sind zwar weitere Faktoren wie beispielsweise die Eintrittswahrscheinlichkeit eines Konfliktes, die Art des Einsatzes, die Konfliktintensität, die wahrscheinliche Dauer sowie die geographischen und sonstigen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Die mit der Neuausrichtung vorgenommene Priorisierung der nationalen Zielvorgaben ist jedoch weder mit dem Grundgesetz vereinbar noch entspricht sie den Vorgaben des Strategischen Konzeptes der Allianz.
Die Kernaufgaben der Bundeswehr leiten sich unmittelbar aus dem Grundgesetz ab und umfassen den Schutz Deutschlands, die Sicherung von Frieden, Freiheit und Wohlergehen des deutschen Volkes, sowie die Verpflichtungen, die sich aus der Mitgliedschaft in einem Bündnis kollektiver Sicherheit, der Nordatlantischen Allianz, ergeben. Alle anderen nationalen und multinationalen Aufgaben sind Ableitungen aus diesen beiden Kernaufgaben.
Das Strategische Konzept der Allianz räumt der Kollektiven Verteidigung höchste Priorität ein. Die Staats- und Regierungschefs haben die Bindungswirkung des Art. 5 des Washingtoner Vertrages sogar noch durch die Festlegung verstärkt, dass sie „einander immer gegen einen Angriff unterstützen“ werden und dass „diese Verpflichtung fest und bindend“ sei. Dementsprechend haben die Staats- und Regierungschefs der NATO als Folge des Ukrainekonfliktes im September 2014 beschlossen, die kollektive Verteidigungsfähigkeit zu stärken und Maßnahmen für den Schutz der osteuropäischen NATO-Staaten zu treffen. Dazu gehört auch die Verpflichtung, die Verteidigungsausgaben mittelfristig auf 2 Prozent des Bruttoinlandprodukts anzuheben.
Für die Bündnisverteidigung sind neben einer hohen Präsenzstärke Streitkräfte- und Personalstrukturen zur Sicherstellung der Aufwuchsfähigkeit vorzuhalten. Das bedeutet, dass überproportional Führungspersonal und Verbände für die Eingliederung von Reservisten mit zusätzlicher Ausrüstung sowie ergänzenden Waffensystemen zur Verfügung stehen müssen.
Defizite bei Personal und Ausrüstung
Der Personalumfang für Krisenoperationen wird durch die Zahl der Einsätze, ihre Verschiedenheit, Einsatzdauer und die Regenerationszeit zwischen zwei Einsätzen bestimmt. Um einen mehrmonatigen Einsatzzyklus einschließlich der Ausbildungs- und Vorbereitungszeit sowie einer Erholungsphase zwischen zwei Einsätzen über Jahre durchhalten zu können, müssen hinter jedem Einsatzkontingent vier weitere bereitstehen.
Mehr als 30.000 Soldaten befinden sich ständig in einer turnusmäßigen Ausbildung oder leisten Dienst in Bereichen, in denen sie für Einsätze nicht zur Verfügung stehen. Etwa 50.000 gehören zur Streitkräftebasis und zum Sanitätsdienst. Somit stehen von den 170.000 Zeit- und Berufssoldaten grundsätzlich nur 90.000 für Einsätze zur Verfügung, von denen jedoch immer nur ein kleiner Teil die jeweiligen spezifischen Anforderungen erfüllt. Bei 5.000 in Auslandseinsätzen und etwa der gleichen Zahl ständig in der Schnellen Eingreiftruppe der NATO und in den EU-Battlegroups gebundenen Soldaten ist bereits das für Stabilisierungseinsätze geplante Kontingent von 10.000 Soldaten erreicht. Gegenwärtig sind darüber hinaus 8.000 Soldaten zur Unterstützung in der Flüchtlingskrise eingesetzt.
Es geht aber nicht nur um mehr Personal. Der Anteil der Personalkosten am Verteidigungshaushalt ist mit 49,5 Prozent nach wie vor sehr hoch. Eine Vergrößerung des Personalumfangs, ohne gleichzeitig den Verteidigungshaushalt zu erhöhen, würde das Ungleichgewicht zwischen Personal- und Materialkosten weiter vergrößern. Als Faustregel gilt, dass moderne Streitkräfte modern und leistungsfähig gehalten werden, wenn etwa 30 Prozent des Militärhaushalts für Material aufgewendet wird. Die Staats- und Regierungschefs der NATO haben sich im September 2014 verpflichtet, mehr als 20 Prozent für Materialkosten einzuplanen, eine durchaus moderate Forderung. Der Anteil für Beschaffungen liegt in Deutschland jedoch seit Jahren bei nur etwa 14 Prozent. Mit der Folge, dass der Truppe zu wenig Material für die Ausbildung zur Verfügung steht, die Beschaffung moderner Bewaffnung und Ausrüstung über Jahre gestreckt und damit verteuert wird sowie gravierende Fähigkeitslücken in Kauf genommen werden. Da auch für 2016 nur knapp 14 Prozent für die Beschaffung von Ausrüstung und Bewaffnung eingeplant sind, wird dieser Zustand auch weiter bestehen bleiben.
Soll die Bundeswehr in der Lage sein, das gesamte, vom Grundgesetz und den Verteidigungspolitischen Richtlinien geforderte Aufgabenspektrum zu erfüllen, müssen die militärischen Fähigkeiten konsequent an die Erfordernisse der Landes- und Bündnisverteidigung und damit auch als Grundlage künftiger Auslandseinsätze zur Krisen- und Konfliktbewältigung angepasst werden. Keine Reform der Reform, aber eine maßvolle Kurskorrektur mit folgenden Eckpunkten ist dringend geboten:
- Den Personalumfang auf mindestens 200.000 Berufs- und Zeitsoldaten erhöhen; einschließlich 10.000 SaZ 2 (Soldaten auf Zeit mit zweijähriger Verpflichtungszeit) als Ersatz für die 15.000 FWDL.
- Den Verteidigungshaushalt jährlich um 0,1 Prozent des BIP von derzeit knapp 1,2 Prozent mittelfristig auf 1,5 Prozent steigern, was einem jährlichen Zuwachs von etwa 3 Milliarden Euro entspricht.
- Den Anteil am Verteidigungshaushalt für Beschaffungen schrittweise auf mindestens 25 Prozent vergrößern, um die strategischen Fähigkeitslücken zu schließen und Ausrüstung und Bewaffnung aufgabengerecht zu modernisieren.
Eine Verbesserung der Lage der Bundeswehr braucht Zeit. Aber angesichts der Dynamik des außen- und sicherheitspolitischen Umfeldes, der sich ständig verändernden Formen militärischer Auseinandersetzung und der wachsenden Verantwortung Deutschlands für die nternationale Sicherheit, ist ein kontinuierlicher, moderater Transformationsprozess den ständig wiederkehrenden Reformen mit tiefen Einschnitten vorzuziehen.
