"Ein vollständiger Importstopp könnte zu wirtschaftlichen und sozialen Verwerfungen führen"

Deutschland debattiert über die Frage, ob wir die russischen Energieimporte stoppen sollten. Sie beraten die Bundesregierung unter anderem in Sachen Sanktionspolitik.  Was raten Sie ihr?

Die öffentliche Debatte zur Sanktionspolitik leidet darunter, dass sie weitgehend von geo-, polit- und militärstrategischen Überlegungen abstrahiert. Doch selbst die Debatte um die rein wirtschaftlichen Folgen ist zu eng. Etwa 40-50% der russischen Staatseinnahmen kommen aus dem Verkauf von Öl und Gas. Es ist daher richtig, dass die Öl- und Gasimporte ein gewaltiger ökonomischer Hebel sein könnten, um Druck auf Putin auszuüben. Aber ein vollständiges Embargo hätte auch gravierende Nachteile. Deswegen lohnt es sich, darüber nachzudenken, ob es bessere Alterativen gibt.   

Eine Reihe von Ökonomen verweist aber auf Studien, die sagen, dass die wirtschaftlichen Kosten eines Embargos für Deutschland zu verkraften wären.  

Es ist wichtig, zu wissen, wie verwundbar die EU sein könnte, falls das russische Gas und Öl aus welchen Gründen auch immer nicht mehr bei uns ankommt. Aus solchen Modellberechnungen, die die Kosten eines Embargos für Deutschland schätzen, können aber noch keine politischen Handlungsempfehlungen abgeleitet werden. Das ist schon deswegen nicht möglich, weil sie sich mit dem Embargo nur eine einzige Handlungsoption anschauen. Dies sollte nicht als Kritik an diesen Studien missverstanden werden, die ja eine wichtige Frage beantworten. Nur eben nicht die Frage, welche Optionen die Politik hat, wie diese gegeneinander abzuwägen sind und welche Sanktionen die Politik schließlich wählen sollte.

Die Wirtschaft stellt sich gegen ein Embargo.

Ja, aber die Interessen der deutschen Wirtschaft decken sich nicht notwendigerweise mit unseren geopolitischen Interessen und Verpflichtungen, so dass die Beiträge der Wirtschaft mit entsprechender Vorsicht zu genießen sind.  

Welche Sanktionen sollte die Politik denn wählen?

Wenn wir auf russisches Öl und Gas abzielen wollen, ist es nützlich, grob zwei Klassen von Optionen zu unterscheiden, mit denen die Energieeinnahmen Putins reduziert werden können. Die eine reduziert Importe. Das Problem dabei ist, dass ein vollständiger Importstopp zu wirtschaftlichen und sozialen Verwerfungen führen könnte, deren Tragweite nicht robust vorherzusagen ist. Aber auch wenn nur Teile der Einfuhren gestoppt werden, könnte das nach hinten losgehen. Putin könnte womöglich die resultierenden Einnahmeverluste durch massive Preiserhöhungen für die Restimporte überkompensieren. Meine Empfehlung ist daher, auch über die andere Klasse von Optionen nachzudenken: Sanktionen, die zuallererst auf eine Senkung der Preise für russisches Gas und Öl abzielen.

Wie soll das funktionieren?

Wenn die EU geschlossen auftritt und den Preis halbiert, den sie Putin für Gas anbietet, kann Russland wegen Engpässen in der Transportinfrastruktur nicht ohne weiteres der Preissenkung ausweichen und im großen Stil woandershin liefern. Russland könnte jedoch, wenn es das Preisangebot nicht hinnehmen möchte, seine Exporte stoppen. Doch das würde zu zusätzlichen massiven Einnahmeverlusten führen. Es ist zumindest fraglich, ob Russland das möchte und könnte. Im Übrigen könnte man auch ankündigen, einen Teil der einbehaltenen Zahlungen nach Abschluss eines Friedensvertrags auszuzahlen. Der andere Teil könnte an die Ukraine gehen und über die Zeit, bei wachsenden Kriegsschäden, entsprechend ansteigen.

Und diese Strategie wäre einem Embargo überlegen?

Ja. Es spricht zumindest viel dafür, dass die EU erst den Preisdruck erhöhen sollte, bevor sie alle Importe stoppt. Denn mit einem Preisultimatum könnte sie ihr Ziel, die Zahlungen nach Russland drastisch zu reduzieren, ebenfalls erreichen, ohne notwendigerweise den Energiefluss zu stoppen. Putin müsste dann entscheiden, ob er unter diesen neuen Bedingungen Gas nach Europa liefert.  

Sie haben schon früh einen Importzoll auf Öl vorgeschlagen.

Einen Importzoll könnte die EU flexibel und vergleichsweise leicht erheben. Russland könnte der Abgabe wiederum nicht ohne weiteres ausweichen. Und weil der Westen beim Öl Alternativen zu Russlands Angebot hat, könnte die Abgabe auch nicht ohne weiteres auf die Käufer in der EU abgewälzt werden. Die Einnahmen der EU wären jedenfalls größer als die zusätzlichen Zahlungen der Käufer, weil durch die Abgabe Gewinne des Ölverkaufs abgeschöpft würden. Dazu kommt, dass ein Importzoll flexibel verändert werden kann, wenn dies ökonomisch oder strategisch sinnvoll ist. Das ist angesichts der großen Unwägbarkeiten bei den Kosten und dem Nutzen eines Embargos ein enorm großer Vorteil.

Niemand weiß aber, wie Putin reagieren wird. Kann man da überhaupt vernünftig Empfehlungen abgeben? 

Es ist nützlich, den Konflikt als eine Art Verhandlung zu begreifen. Die findet entweder implizit durch Signale und Ankündigungen oder explizit am Verhandlungstisch statt. Scheitert die Verhandlung, kann jede Seite ein Ende der Energielieferungen erzwingen. Die Verhandlungen sind schwierig, aber nicht hoffnungslos. Aber unabhängig davon, was im Detail passiert, gibt es robuste Empfehlungen.

Zum Beispiel?

Erstens ist es für die jeweilige Verhandlungsposition entscheidend, wie verwundbar die Parteien bei einem Ausbleiben der Energielieferungen sind. Deswegen muss die EU ihre Abhängigkeit reduzieren, selbst wenn sie kein Embargo anstrebt. Zweitens muss die nationale und internationale Nachfrage von Öl und Gas gebündelt werden, damit sie in der Verhandlungsführung gegenüber den Anbietern mit einer Stimme sprechen kann. Andernfalls könnte die Gegenseite die Verhandlungsschwäche einer uneinigen EU ausnutzen. Das bedeutet zum Beispiel, dass die europäischen Staaten nicht bei den Gaseinkäufen bei alternativen Anbietern miteinander in Konkurrenz treten dürfen. Und dass sich das Nachfragekartell etwa auf eine gemeinsame Untergrenze für einen Importzoll gegenüber Russland einigt. Am besten nominiert die EU einen Chefverhandler, bei dem alle Fäden zusammenlaufen.  

Und die vielen kleinen Schachzüge spielen keine Rolle?

Doch. Schon kleine Fehler können große Auswirkungen haben. Aber auch dafür gibt es Ansätze. Das Militär spielt Kriegsszenarien durch und entwickelt Strategien, um auf Eventualitäten möglichst vorbereitet zu sein. So ähnlich kann man sich das Vorgehen auch für ökonomische Konflikte vorstellen, die ja nicht weniger entscheidend und zu einem schnellen Ende des Krieges beitragen könnten. In beiden Fällen kommt unter anderem die Spieltheorie zum Einsatz, mit deren Hilfe sich Konfliktsituationen und Strategien zu deren Entschärfung analysieren lassen. So etwas gibt es übrigens auch in der Wirtschaft, etwa bei wichtigen Verhandlungen und großen Auktionen. In all diesen Fällen zeigt sich: Gute Entscheidungen erfordern Respekt vor den vielen Unsicherheiten und Unwägbarkeiten, die Einbeziehung komplett anderer Perspektiven und die Bereitschaft, die eigene Bewertung auch mal zu ändern. Alles Dinge, die in der öffentlichen Diskussion naturgemäß zu kurz kommen. 

Sie werden von Politik und Wirtschaft zur Hilfe gerufen, wenn es mal nicht gut läuft oder gar Krisen drohen. Die Sanktionen gegen Russland im Krieg gegen die Ukraine sind ein Beispiel. In anderen Fällen beschäftigen Sie sich mit dem Versagen digitaler Märkte, mangelnder Klimakooperation, optimalen Bietstrategien und mit fehlenden Impfstoffen. Was ist der gemeinsame Nenner für solch unterschiedliche Herausforderungen?

Diese Herausforderungen erfordern, dass Menschen ihr Verhalten ändern. Der Schlüssel zur Verhaltensänderung ist eine gute Vorhersage, wie sich das Verhalten ändert, etwa wenn sich ökonomische Anreize, Entscheidungsarchitekturen, Marktregeln oder Sanktionen ändern. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, zu Vorhersagen zu kommen. Die künstliche Intelligenz in der Informatik liefert Prognosen durch Mustererkennung in großen Datensätzen. Wenn keine oder nur wenige Daten vorhanden sind, aus denen man etwas lernen könnte, hilft die Spieltheorie weiter. Deren Vorhersage basiert nämlich nicht auf Daten, sondern auf der Annahme, dass alle Parteien bestmöglich ihre Ziele verfolgen, und auf mathematischer Logik. Schließlich tragen die Verhaltensökonomik und Psychologie zur Prognose bei. In all diesen Bereichen haben wir in den letzten Jahren erhebliche Fortschritte gemacht, die es uns erlauben, bei Problemlösungen in den verschiedensten Kontexten mitzuhelfen.

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Zur Person:

Axel Ockenfels ist Professor für Wirtschaftswissenschaft an der Universität zu Köln und dort Sprecher des interdisziplinären Zentrums für Verhaltensforschung C-SEB. Er ist Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium sowie in der Leopoldina, der Berlin-Brandenburgischen, Nordrheinwestfälischen und weiteren Akademien der Wissenschaft tätig. Seine Forschungsbeiträge in der Verhaltenswissenschaft und bei dem Design von Anreizarchitekturen wurden unter anderem mit dem Leibniz-Preis der Deutschen Forschungsgemeinschaft ausgezeichnet. Ockenfels gilt als einer der einflussreichsten Ökonomen Deutschlands. Seine Expertise wird international in Politik und Wirtschaft nachgefragt.