Das Konzept der Demokratie im österreichischen Bundesstaat geht seit je von einer klaren Dominanz der Repräsentation aus: Auf der Bundesebene findet eine obligatorische Volksabstimmung nur im Falle einer Gesamtänderung der Bundesverfassung statt und eine fakultative dann, wenn sie der Nationalrat beschließt. Zudem können mindestens ein Drittel der Mitglieder des Bundesrats, also der zweiten Parlamentskammer, eine Volksabstimmung über eine sonstige Änderung der Verfassung verlangen.

Während von der zuletzt genannten Option noch nie Gebrauch gemacht wurde, gibt es für die obligatorische und die fakultative Volksabstimmung je ein Beispiel. Am 12. Juni 1994 stimmte das Volk mit einer satten Mehrheit von etwa zwei Dritteln der Abstimmenden einem Beitritt des Landes zur Europäischen Union zu. Es handelte sich um den einzigen Fall einer Gesamtänderung der Bundesverfassung nach dem Zweiten Weltkrieg. 15 Jahre zuvor, am 5. November 1978, lehnten die Stimmberechtigten mit einer hauchdünnen Mehrheit das Gesetz über die friedliche Nutzung der Atomenergie ab und verhinderten damit die Inbetriebnahme des bereits fertiggestellten Atomkraftwerks Zwentendorf.

Eine – im Gegensatz zur Volksabstimmung rechtlich nicht verbindliche – Volksbefragung fand am 20. Jänner 2013 statt und hatte die Frage zum Gegenstand, ob Österreich an der allgemeinen Wehrpflicht und damit am Milizheer festhalten oder ein Berufsheer einführen sollte. Das Volk sprach sich mit klarer Mehrheit (fast 60 Prozent) für das Bestehende aus.

Deutlich vielfältiger sind die Modelle direkter Demokratie auf der Landes- und Gemeindeebene. Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof (VfGH) in mehreren Entscheidungen innovativen Konzepten enge Grenzen gezogen: Eine Gesetzgebung des Volkes am Parlament vorbei, so die Judikatur, stellt, weil es sich um einen Verstoß gegen das repräsentativ-parlamentarische System der österreichischen Demokratie handle, eine Gesamtänderung der Bundesverfassung dar, die ihrerseits wie dargestellt einer Volksabstimmung bedürfen würde. Dies bedeutet: Direkte Demokratie ist – abgesehen von der Gesamtänderung – grundsätzlich nur dann zulässig, wenn ihr ein Parlamentsbeschluss vorangeht. Eine Volksgesetzgebung wie in der Schweiz, bei der die Volksinitiative auch gegen den Willen des Parlaments Gesetz werden kann, ist damit ausgeschlossen.

Man kann den VfGH für diese Rechtsprechung kritisieren: Ihre dogmatische Fundierung ist nicht überzeugend, das Gericht kreiert einen Vorrang der Repräsentation gegenüber der Identität, die sich so aus dem Verfassungstext nicht herauslesen lässt. Sie schafft aber freilich eines: Die schützt die Verfassung vor dem Volk und damit auch das Volk vor sich selbst.

Die österreichische Politik ist im Geheimen wohl nicht unglücklich, dass der Repräsentation keine Konkurrenz durch das Volk droht. Allerdings will man ungern der FPÖ ein weiteres Feld überlassen, wo diese die Ernte der mit dem Status quo Unzufriedenen einfährt. Aus diesem Grund bemühen – zumindest in ihren Sonntagsreden – auch Vertreter der ÖVP, der SPÖ sowie in geringerem Ausmaß der Grünen die direkte Demokratie als Kontrollinstrument des Demos gegenüber den Repräsentanten. Lediglich die liberalen Neos halten tapfer Distanz gegenüber direktdemokratischen Versuchungen.

Eine im Herbst 2014 eingesetzte parlamentarische Enquete-Kommission zur Stärkung der direkten Demokratie verlief nach etwa einem Jahr im Sand. Im Hintergrund stand die Befürchtung, dass das Instrument von der FPÖ gekapert würde. Die Angst vor dem Volk ist daher die Angst vor der FPÖ. Vorschläge von Verfassungsrechtlern, die liberale Demokratie dadurch vor dem Volk zu schützen, dass die direkte Demokratie beispielsweise keine Disposition über Grundrechte zum Gegenstand haben darf, wurden nicht aufgegriffen. Zurück blieb im gemäßigten Spektrum der Politik eine demokratische Melancholie: Direkte Demokratie mag eine gewisse Anziehungskraft ausüben, ist aber viel zu gefährlich, vor allem für das kleine, populistischen Versuchungen ausgesetzte Österreich. Gelegentlich flüchteten sich die Regierenden in unverbindliche Wohlfühldemokratie wie „Bürgerräte“, wo der Demos keine Legislative, sondern lediglich eine Konsultative ist.

Es wird leider nicht besser: Im Dezember 2025 hatte sich der VfGH wiederum mit direkter Demokratie zu befassen und hob je eine Volksbefragung in Kärnten und in der Stadt Salzburg wegen manipulativer beziehungsweise unklarer Fragestellung auf. „Soll zum Schutz der Kärntner Natur (einschließlich des Landschaftsbildes) die Errichtung weiterer Windkraftanlagen auf Bergen und Almen in Kärnten landesgesetzlich verboten werden?“ lautete die Fragestellung in Kärnten, die im Wesentlichen auf eine Initiative der FPÖ zurückging. Der VfGH erblickte in der Formulierung eine unzulässige Wertung. Ein ähnliches Schicksal erfuhr die Volksbefragung in der Stadt Salzburg, worin gefragt wurde, ob das Land Salzburg darauf hinwirken sollte, dass eine Lokalbahn verlängert würde. Der etwas überpenible VfGH hielt die Fragestellung für zu ungenau, weil nicht klar war, ob die Regierung oder die Legislative „darauf hinwirken“ sollte. Ob den Stimmberechtigten mit einer Änderung der Formulierung die Sache klarer geworden wäre? Man kann es bezweifeln.

Auch vor diesem Hintergrund mutet das jüngste Projekt der ÖVP, eine Volksbefragung über die Verlängerung der allgemeinen Wehrpflicht abzuhalten, bizarr an. Die schon durch die Demografie bedingte Notwendigkeit, den Militärdienst junger Männer von derzeit sechs Monaten auf acht Monate auszuweiten, wird kaum bestritten. Die Abhaltung einer Volksbefragung kostet Geld und Zeit und birgt dennoch, nicht zuletzt im Hinblick auf die Mobilisierung der Stimmberechtigten, Risiken. Cui bono?

Liberale und direkte Demokratie sind nicht dasselbe, sie sind aber auch keine Gegensätze. Angst vor der populistischen Vereinnahmung des Plebiszits ist keine Lösung, sondern eine Flucht. Auch in Österreich sollte es gelingen, eine demokratische Kultur zu entwickeln, die direkte Demokratie als Kontrollinstrument des Demos gegenüber den Repräsentanten versteht. Dann ließe es sich auch leichter über die notwendigen Schranken des Demos reden.